壓實耕地保護，守好糧食安全“命根子”

糧食事關(guān)國計民生。耕地是糧食生產(chǎn)的“命根子”，保障糧食安全的根本在保護耕地。立法對耕地保護作出剛性約束，是保障糧食安全的前提性舉措，是守住糧食生產(chǎn)“命脈”的最有力武器?！吨腥A人民共和國糧食安全保障法》（以下簡稱《糧食安全保障法》）專章對耕地保護作出規(guī)定。為細化落實上位法關(guān)于耕地保護的制度規(guī)定，牢牢守住耕地紅線，針對廣東省耕地數(shù)量少、質(zhì)量總體不高等情況，《條例》第九條明確補充耕地責任及驗收管護等有關(guān)要求，規(guī)定“縣級以上人民政府應(yīng)當落實占用耕地補償制度，有計劃地組織開發(fā)補充耕地，督促占用耕地主體依法落實補充耕地責任，按照規(guī)定做好補充耕地的數(shù)量認定、質(zhì)量驗收等工作”，“縣級人民政府應(yīng)當建立健全補充耕地后期管護機制，落實管護責任，確保補充耕地長期穩(wěn)定利用”。同時，在提高耕地質(zhì)量上“出實招”，從制度上進一步壓實政府責任，《條例》第十條規(guī)定“縣級以上人民政府應(yīng)當加強高標準農(nóng)田建設(shè)，建立健全高標準農(nóng)田建設(shè)、驗收、管護機制，加大投入保障力度”，“縣級以上人民政府應(yīng)當優(yōu)化建設(shè)布局，明確建設(shè)時序，按照新建和改造并重、數(shù)量和質(zhì)量并重、建設(shè)和管護并重的原則，將具備條件的永久基本農(nóng)田等耕地建成高標準農(nóng)田”。此外，為有效推進撂荒地治理，第十一條對上位法作了細化補充，明確“縣級以上人民政府應(yīng)當組織開展撂荒地摸底調(diào)查，因地制宜、分類推進撂荒地治理，推動采取土地托管、代耕代種、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等措施恢復(fù)糧食生產(chǎn)”。

狠抓糧食生產(chǎn)，筑牢源頭供給“基本盤”

糧食生產(chǎn)是糧食供給的源頭，對糧食生產(chǎn)作出系統(tǒng)規(guī)定至關(guān)重要。為提高糧食生產(chǎn)能力，進一步夯實糧食安全的根基，《條例》及時總結(jié)廣東省實踐做法，在上位法的基礎(chǔ)上對糧食生產(chǎn)中的種源保障、用水保障等核心要素作出細化規(guī)定，第十二條明確“實施種業(yè)振興行動，支持糧食作物種質(zhì)資源保護開發(fā)利用和良種繁育基地建設(shè)，扶持糧食作物良種選育、生產(chǎn)、更新和推廣，結(jié)合實際建立健全種子儲備制度，提升供種保障能力”。針對部分農(nóng)田水源條件較差等問題，第十三條進一步明確大中型灌區(qū)建設(shè)、改造與維護，田間灌排工程的銜接配套以及小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的主體責任，并要求水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等主管部門落實農(nóng)田水利設(shè)施的日常巡查和監(jiān)督管理制度，保障糧食生產(chǎn)合理用水需求。為推動創(chuàng)造更加有利于糧食生產(chǎn)的條件，第十四條、第十五條、第十六條、第十七條還分別對農(nóng)業(yè)機械化、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、氣象災(zāi)害防御、生物災(zāi)害防治等作出細化規(guī)定，著力穩(wěn)定并提升糧食綜合生產(chǎn)能力。同時，為推動各級政府切實抓好糧食生產(chǎn)，第十八條明確規(guī)定，“各級人民政府應(yīng)當制定扶持政策，落實糧食播種面積，提高糧食產(chǎn)量，確保糧食播種面積和產(chǎn)量達到上一級人民政府下達的目標”，“縣級以上人民政府應(yīng)當采取發(fā)布信息、調(diào)控儲備或者給予種糧者種糧補貼等方式，引導(dǎo)和鼓勵糧食生產(chǎn)”。

完善儲備體系，夯實糧食保障“壓艙石”

糧食儲備是穩(wěn)定糧食市場、調(diào)節(jié)糧食供求、保障糧食應(yīng)急的重要基礎(chǔ)，是應(yīng)對突發(fā)事件、平抑市場波動的“壓艙石”。廣東省是全國最大糧食主銷區(qū)，在糧食消費量大、自給率低且產(chǎn)量提升空間有限的情況下，發(fā)揮好糧食儲備的“穩(wěn)定器”和“定盤星”作用尤為重要。為此，《條例》根據(jù)上位法規(guī)定，結(jié)合近年來國家出臺的相關(guān)重要文件精神，補充細化了有關(guān)制度：一是進一步完善政府糧食儲備制度。政府糧食儲備是國家糧食宏觀調(diào)控的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，上世紀90年代廣東省按照“米袋子”省長負責制要求，已建立起三級政府糧食儲備體系，經(jīng)過多年發(fā)展，政府糧食儲備體系不斷健全完善，儲備規(guī)模逐步充實，管理體制機制逐漸成熟，《條例》及時總結(jié)實踐中的有益探索，通過第十九條、第二十條、第二十四條、第二十五條，分別對建立省、市、縣三級政府糧食儲備體系，以及儲備規(guī)模核定及輪換原則、儲備糧食動用調(diào)用要求、儲備計劃下達等作出具體規(guī)定，明確了各級政府及相關(guān)部門的職責權(quán)限，切實增強糧食宏觀調(diào)控能力，確保糧食儲備在關(guān)鍵時刻發(fā)揮關(guān)鍵作用，確保儲得足、管得好、調(diào)得動、用得上。二是進一步規(guī)范承儲制度。直接承儲政府糧食儲備的企業(yè)或者其他組織對政府糧食儲備的數(shù)量、質(zhì)量和儲存安全等承擔主體責任?！都Z食安全保障法》主要從儲備與商業(yè)性經(jīng)營業(yè)務(wù)分開、健全內(nèi)部管理制度、落實安全責任等方面，明確了承儲主體的義務(wù)。因此，《條例》第二十一條、第二十二條、第二十六條補充規(guī)定了承儲主體的確定方式和應(yīng)具備的基本條件、儲備糧采購和銷售的方式、財政資金的規(guī)范使用和管理要求等內(nèi)容，進一步明確承儲具體規(guī)范，增強可操作性。三是進一步明確社會責任儲備。糧食企業(yè)社會責任儲備是政府糧食儲備的有益補充，為推動社會責任儲備更好發(fā)揮作用，《條例》第二十九條規(guī)定縣級以上人民政府應(yīng)當給予支持指導(dǎo)，并進一步明確了社會責任儲備的性質(zhì)以及參與糧食安全保障相關(guān)工作的前提條件，推動形成與政府儲備功能互補、協(xié)同高效的儲備體系。

優(yōu)化應(yīng)急保障，構(gòu)建區(qū)域供應(yīng)“安全盾”

應(yīng)急條件下的糧食供應(yīng)保障直接關(guān)系公眾生活和社會穩(wěn)定。2003年廣東省在全國率先制定了首個糧食應(yīng)急預(yù)案，并逐步建成了省、市、縣三級應(yīng)急保障網(wǎng)絡(luò)，在應(yīng)對突發(fā)事件等方面發(fā)揮了重要作用，但實踐中也存在糧食各環(huán)節(jié)應(yīng)急保障能力不匹配、跨區(qū)域間調(diào)運不順暢等問題?！稐l例》在上位法相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，對應(yīng)急預(yù)案體系、應(yīng)急保障網(wǎng)絡(luò)、區(qū)域協(xié)同保障等方面進行了補充規(guī)定，著力提升廣東省糧食應(yīng)急綜合保障能力。一是完善上下銜接的糧食應(yīng)急預(yù)案體系。《中華人民共和國糧食安全保障法》規(guī)定，設(shè)區(qū)的市級、縣級人民政府糧食應(yīng)急預(yù)案的制定，由省人民政府決定。目前，廣東省各地級以上市均制定了市級糧食應(yīng)急預(yù)案，大部分縣（市、區(qū)）也制定了本級糧食應(yīng)急預(yù)案。考慮到各地市情糧情、行政機構(gòu)設(shè)置不盡相同，《條例》第三十四條區(qū)分不同層級，規(guī)定為：“省糧食和儲備主管部門會同有關(guān)部門制定省級糧食應(yīng)急預(yù)案，報省人民政府批準。地級以上市人民政府應(yīng)當根據(jù)省人民政府的決定，統(tǒng)籌本行政區(qū)域糧食應(yīng)急預(yù)案的制定工作”。二是健全糧食應(yīng)急供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)。建立完善的糧食應(yīng)急保障網(wǎng)絡(luò)，是確保應(yīng)急響應(yīng)迅速高效的有力舉措，為推動各地科學(xué)測算本地區(qū)常住人口口糧消費需求，并據(jù)此健全相應(yīng)的糧食應(yīng)急保障網(wǎng)絡(luò)，《條例》第三十五條規(guī)定，“縣級以上人民政府應(yīng)當健全布局合理、運轉(zhuǎn)高效協(xié)調(diào)的糧食應(yīng)急儲存、運輸、加工、供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)，支持糧食應(yīng)急網(wǎng)點建設(shè)，確保具備與口糧供應(yīng)相匹配的糧食應(yīng)急供應(yīng)能力”。三是加強跨區(qū)域協(xié)同保障。為提高跨區(qū)域應(yīng)急處置協(xié)同能力，《條例》及時總結(jié)實踐中有效做法，在第三十六條規(guī)定，“鼓勵建設(shè)跨區(qū)域糧食應(yīng)急保障中心，健全跨區(qū)域政府糧食儲備動用協(xié)調(diào)機制，對接糧食主產(chǎn)區(qū)建立多元化糧源基地，暢通協(xié)同應(yīng)急供應(yīng)通道，提高跨區(qū)域糧食應(yīng)急保障能力”。

強化監(jiān)督管理，掌握風險處置“主動權(quán)”

加強日常監(jiān)測和過程監(jiān)管是保障糧食安全的有力抓手和重要措施，有利于規(guī)范糧食流通秩序，科學(xué)防范、評估和應(yīng)對風險，是確保糧食供給穩(wěn)定和安全可靠的關(guān)鍵支撐?！稐l例》主要從以下方面加強規(guī)范：一是加強糧食市場監(jiān)測預(yù)警。《糧食安全保障法》對國家有關(guān)部門建立糧食安全監(jiān)測預(yù)警體系作了規(guī)定，結(jié)合廣東省實際，《條例》第三十八條規(guī)定了縣級以上人民政府有關(guān)部門在加強本行政區(qū)域糧食市場形勢監(jiān)測、分析和預(yù)警，健全糧食安全信息發(fā)布機制方面的責任，作為國家糧食安全監(jiān)測預(yù)警體系的有益補充。二是強化儲備情況監(jiān)督檢查。加強監(jiān)督檢查和動態(tài)監(jiān)管，有利于及時掌握糧食儲備情況，及時發(fā)現(xiàn)問題并進行處置，是筑牢糧食安全防線的必要手段。對此，《條例》第四十條明確規(guī)定，“縣級以上人民政府糧食和儲備主管部門應(yīng)當加強對政府糧食儲備的數(shù)量、質(zhì)量以及收儲、銷售、輪換、動用等的監(jiān)督檢查，運用信息化手段加強聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控，實現(xiàn)遠程動態(tài)監(jiān)管，確保政府糧食儲備規(guī)模落實、數(shù)量真實、質(zhì)量良好和儲存安全”。三是建立糧食領(lǐng)域委托執(zhí)法制度。根據(jù)國家有關(guān)部署，2014年以來廣東省經(jīng)歷兩輪增儲，地方政府糧食儲備數(shù)量增長數(shù)倍，這對加強糧食監(jiān)督管理工作也提出了更高要求。為增強基層行政執(zhí)法力量，解決基層監(jiān)管力量普遍不足的問題，《條例》第四十一條明確規(guī)定，“縣級以上人民政府糧食和儲備主管部門可以在其法定權(quán)限內(nèi)書面委托符合法定條件的組織實施監(jiān)督檢查、行政處罰”。

維護各方利益，促進安全保障“可持續(xù)”

依法維護參與糧食安全保障等活動的相關(guān)主體，特別是糧食生產(chǎn)者、有關(guān)單位和個人的利益，對穩(wěn)定糧食生產(chǎn)、保護有關(guān)主體積極性、增強糧食安全保障的可持續(xù)性等方面至關(guān)重要?！?span style="text-indent: 32px; white-space: normal;">中華人民共和國糧食安全保障法》明確了國家對重點糧食品種的政策性收儲以及對執(zhí)行應(yīng)急處置措施造成損失時給予補償?shù)纫?guī)定，以保護糧食生產(chǎn)者及相關(guān)主體的利益?！稐l例》在此基礎(chǔ)上，結(jié)合廣東省特點和實際，作了補充規(guī)定。一是完善地方政府政策性收儲制度。目前，國家層面實行的政策性收儲主要是在糧食主產(chǎn)區(qū)執(zhí)行最低收購價政策，而廣東省是糧食主銷區(qū)，不在國家政策性收儲的執(zhí)行范圍內(nèi)，因此，為較好保護廣東省種糧農(nóng)民的利益，參照國家的政策性收儲制度，《條例》在第三十二條規(guī)定了本省適用的政策性收儲制度，以保護廣東省糧食種植地區(qū)農(nóng)戶糧食生產(chǎn)積極性，守住農(nóng)民“種糧賣得出”的底線。二是完善耕地用途轉(zhuǎn)產(chǎn)補償規(guī)定。《條例》第十八條規(guī)定，“可能發(fā)生糧食嚴重緊缺情形時，經(jīng)省人民政府批準，地級以上市、縣級人民政府可以依法將當期生產(chǎn)非糧作物的耕地用于恢復(fù)糧食生產(chǎn)”，該規(guī)定對保證特殊情況下的糧食產(chǎn)量十分必要，但可能會給種糧農(nóng)民造成一定損失，需要有相應(yīng)的補償措施。為此，該條進一步規(guī)定，“對因轉(zhuǎn)產(chǎn)給他人造成的損失，由縣級以上人民政府給予公平、合理的補償”。三是完善糧食儲備核銷規(guī)定。明確儲備糧食在遭遇不可抗力時可以給予核銷損失，是依法減輕承儲主體經(jīng)濟負擔、維護其承儲實力的必要支持措施。原《條例》對損失核銷制度作了原則性規(guī)定，此次修訂對該制度作了進一步完善，在第二十七條作了詳細規(guī)定，不僅明確了申請核銷的程序，還明確了負責辦理核銷的主管部門，有利于更好維護相關(guān)主體的合法權(quán)益。

（來源：廣東人大）